Autonomía o autarquía municipal
La disposición, en 1853, contenía un mandato a las provincias: enviar la constitución local al Congreso de la Nación, antes de ponerla en ejercicio, a fin de que revisase sus normas y estableciese si se ajustaba o no a la Constitución Nacional. La obligación y el consecuente control político de las constituciones provinciales desaparecieron en 1860.
Néstor Sagües en su "Manual de Derecho Constitucional", menciona que la idea de Alberdi era la conformación de un "Municipio-Cabildo", estructurado con poder provincial autónomo, con funciones técnicas más que políticas, pero que en la composición federal y fundamentalmente en la interpretación de la CSJN en torno a la naturaleza del municipio, hasta 1989, se consolidó el llamado "Municipio Arrinconado" que actúa por delegación y en la cual las constituciones provinciales le asignan sus competencias y estructuras de modo absolutamente discrecional. Ello significó el desplazamiento del "Municipio-Estado" en la que la doctrina entiende que los municipios no nacen por voluntad de las provincias, sino por imperativos constitucionales.
El municipio así imaginado, detenta un gobierno autónomo y político, con tres poderes con más el Poder Constituyente Municipal que tiene la atribución de dictar la carta de cada población y que por ello recibe la denominación de "Municipio de Convención".
Hasta 1994, LAS PROVINCIAS debían, conforme al artículo 5º y el entonces artículo 106 (hoy artículo 123 primera parte) dictar una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional y que asegurase su administración de justicia, SU RÉGIMEN MUNICIPAL y la educación primaria.
El RÉGIMEN MUNICIPAL QUE ASEGURABAN, sus estructuras y organización legal o por convención o el alcance de sus atribuciones municipales VARIABA según lo dispusieran las respectivas constituciones o las leyes orgánicas de las municipalidades sancionadas por las legislaturas provinciales.
¿Y esto por qué?
El artículo 5º de la CN en su escueta referencia, no calificaba el régimen municipal ni le imponía características específicas; en consecuencia, se debatía en torno al CARÁCTER AUTÁRQUICO O AUTONÓMICO DE LOS MUNICIPIOS. (Sagüés, 2007).
La postura tradicional a favor de la tesis de la autarquía está representada por Bielsa, para quien "las comunas son autárquicas, y ese carácter resulta: 1°) de su personalidad jurídica de derecho público; 2°) del fin de su institución; 3°) de la creación directamente legal; 4°) del contralor, por atenuado que sea, que ejerce el poder central, es decir, el gobierno provincial respecto de las comunas en las provincias". No pretendo enmendar a este maestro, sino señalar que algunos de sus argumentos se basaron en circunstancias que ya han cambiado y que -por otra parte- sus posiciones son menos drásticas que lo que parece surgir del lenguaje que emplea. Funda su definición en el hecho de que las comunas "no se dan sus propias cartas orgánicas", y la basa, a su vez, en la jurisprudencia de la Corte Suprema entonces vigente. Me permito observar que estos argumentos se refieren al régimen que en ese momento regía de modo general aunque no uniforme. Por otra parte, si las atribuciones municipales surgían de una delegación de las provincias, estas bien podían otorgarles la facultad de dictar sus cartas orgánicas, cosa que varias ya habían hecho a la fecha de la tercera edición de la obra, que data de 1962. Fueron precisamente esos nuevos textos constitucionales los que proporcionaron uno de los fundamentos del caso "Rivademar", que vino a debilitar la segunda de las razones invocadas. El principal argumento de Bielsa (invocado por todos los que sostienen la tesis de la autarquía) fue relativizado por él mismo: "En el lenguaje jurídico y legal el concepto de autonomía es el que aún se emplea para expresar la idea de gobierno municipal. En rigor, no es impropia la expresión entendiendo lo autónomo en el sentido político; es decir, el gobierno municipal constituido por los municipios y con él la designación popular de las autoridades locales...". Y, aunque insistió en que ese uso del concepto es erróneo, señaló que "ha sido empleado, también relativamente, para significar que una actividad determinada es independiente, aun dentro de una entidad autárquica", y él mismo lo utilizó al referirse a la "autonomía administrativo-financiera". Pareciera, pues, que para Bielsa llamar autónomos a los municipios era más bien un error de lenguaje susceptible de ser aclarado dilucidando el contenido y alcance de las atribuciones municipales. Y es precisamente en este tema donde surgen los problemas de fondo, porque -quizás llevado por el calor polémico- llegó a sostener que "las comunas son órganos de administración edilicia y nada más", aunque en la misma obra afirmó que "hay materias de administración que les son propias", y en otra oportunidad definió su competencia como "administrativa general" dentro de un territorio. Como veremos más adelante, detrás de estas menciones genéricas subyace el antiguo debate sobre la naturaleza administrativa o política de las funciones municipales. Bielsa sostuvo que el fin de la comuna es administrativo y económico, mientras que el fin político corresponde al Estado, "...por lo que rechazamos el concepto político del municipio". Sin embargo, admitió que "...el término 'administrar' no se opone radicalmente al término 'gobernar', ni implica relación de dependencia a este respecto en nuestro asunto". Volveré sobre este punto, pero por ahora me interesa señalar que el debate habría de tener otro sesgo en la crítica que Marienhoff formuló al fallo dictado en "Rivademar": dejó de apoyarse en la jurisprudencia -ya que se había convertido en adversa- y sostuvo en cambio que su nueva orientación era equivocada. Este maestro reiteró con énfasis los aspectos terminológicos de la tesis de Bielsa, pero llegó más lejos: partió de la definición de autonomía para insistir en que tal carácter corresponde solo a los entes que pueden dictarse su propia ley, y agregó que las municipalidades no podrían serlo, aun cuando tal facultad se les otorgue o se les delegue, porque "el carácter autonómico de un ente [...] depende de que el ente de que se trate posea potestades originarias y propias, inherentes al mismo, y no por delegación o por haberle sido otorgadas o adjudicadas por un órgano extraño o superior..." La autonomía, para este autor, tiene carácter ontológico y debe poseerse ab initio: "Técnicamente [...] las municipalidades argentinas no son autónomas sino simplemente autárquicas, pues ninguna de ellas tiene, como inexcusablemente lo requiere el concepto de autonomía, poderes originarios y propios, inherentes a las mismas, nacidos simultánea y concomitantemente con ellas". Solo las provincias, insiste, tienen tal carácter, porque "sus poderes nacieron con ellas y surgen de la historia". Si esta argumentación se limitara a la definición dogmática sería irrefutable, puesto que parte de una caracterización de la autonomía en la que no entran sino los entes que la satisfacen. Pero con ese alcance, sus consecuencias serían limitadas: las municipalidades no podrían aspirar a la autonomía, incluso podría privárselas de ella si en algún momento se les hubiera otorgado, pero mientras tuvieran la facultad de dictarse sus propias cartas orgánicas -de modo precario, si se quiere-, en su funcionamiento no se percibirían diferencias prácticas, tanto más cuando esa facultad derivara de normas constitucionales de las respectivas provincias. Pero Marienhoff se aventuró más en esa línea, afirmando que las constituciones provinciales que otorgan la autonomía municipal están equivocadas y, además, son jurídicamente irrelevantes. No aclaró si eso es así porque incurren en un error semántico, si porque sus normas son inconvenientes o desaconsejables o si porque violan la Constitución Nacional, pero su argumentación parece implicar a la vez estas tres graves consecuencias. ¿Acaso también debiera considerarse "irrelevante" la autonomía que la Constitución Nacional confiere a la Ciudad de Buenos Aires o la que el actual artículo 123 impone a las provincias? Quizás porque considerar "irrelevantes" las normas de las constituciones provinciales que reconocen u otorgan autonomía a los municipios resulta un tanto excesivo como hermenéutica jurídica, el autor citado recurre a un argumento histórico: los municipios no pueden ser autónomos porque los cabildos, que sí lo eran, fueron disueltos en 1821, mientras que las provincias concurrieron a constituir la Nación. Me parece que esta afirmación, sorprendentemente breve en relación con las consecuencias que se pretenden derivar de ella, ofrece varios flancos débiles. En primer lugar, porque si bien los cabildos fueron disueltos, también las provincias atravesaron las Constituciones unitarias de 1819 y 1826, sin que por ello pueda sostenerse que ello borró sus antecedentes de autonomía. En segundo término, porque si hemos de recurrir a los precedentes se deberá recordar que las ciudades fueron anteriores a las provincias, ya que a través de aquellas se estructuró el sistema colonial y -si de invocar la historia se trata- son, sin duda, previas a la formación de los Estados modernos. Por otra parte, el argumento basado en que las provincias tienen atribuciones originarias no sirve para explicar la autonomía de las que se crearon con posterioridad y -además- llega demasiado lejos si se tiene en cuenta que -si se lo aceptara- hasta el Estado nacional tendría como poderes "no originarios" los que las provincias le delegaron (art. 126 de la Const. Nac.). (Groisman, 2004).
Entre los argumentos esgrimidos por los partidarios de la autonomía también se encuentran razones disímiles y a veces contradictorias. Una corriente comparte la concepción de Bielsa sobre la índole administrativa de las funciones municipales, pero deduce de ella consecuencias opuestas: los municipios deben ser autónomos precisamente porque tienen funciones administrativas referidas a bienes que les pertenecen -de allí la expresión "gobierno de propios"- y respecto de los cuales el Estado no debe tener injerencia. Paradojalmente, esta tesis proviene del "Antiguo Régimen": la sostuvo Turgot (ministro de Luis XVI) en su Memoire sur les Municipalités, fundándola en que los municipios no pertenecen al Estado sino a la sociedad civil compuesta por "los propietarios del suelo", que debían tener tantos votos como veces tuvieran seiscientas libras de renta. Esta idea fructificó en nuestro país: Vicente Fidel López llegó a afirmar que "el poder municipal pertenece solo a los que pagan la renta", y Lisandro de la Torre, en su encendida defensa de la autonomía municipal, afirmó que las comunas tienen "un fin económico y privado" y que "no son de esencia democrática o republicana". Llegó más lejos aún al sostener que los intereses en juego son "tan limitados e insignificantes como legítimos", por lo que pueden ser administrados "por un aldeano ignorante", porque como "las necesidades y los gastos son menores, también lo es la inteligencia para apreciarlas". Finalmente, repitiendo a Turgot, propició el voto "solo para los que pagan impuestos", y esto en proporción con su monto, porque "así lo requiere la verdadera igualdad". Incluyó todo esto en una concepción organicista según la cual "la comuna es una célula que tiene necesariamente que articular en el organismo social", agregando que es una "institución natural". Esto último ha inspirado a diversos autores, algunos de ellos a pesar de sus indudables motivaciones democráticas, quizás porque lo consideraron un fuerte argumento a favor de la autonomía. Pero también sirvió para alentar -por decir lo menos- consecuencias francamente discutibles. Félix Frías, por ejemplo, sostuvo que deben gobernar "los mejores", porque "la desigualdad es conforme a la Naturaleza", y Adolfo Korn Villafañe creyó defender la autonomía concibiendo a los municipios como "repúblicas representativas", aunque su particular idea de república implicaba "la igualdad civil dentro de las jerarquías naturales". Tales "repúblicas", por otra parte, tenían funciones bastante modestas, puesto que debían adecuarse "a sus finalidades urbanísticas", cuyo cometido se reduce a la "materia edilicia, al tránsito y al ornato". En la defensa de la autonomía se invocan, pues, dos argumentos susceptibles de llevar a consecuencias indeseables para quienes aspiran a un perfeccionamiento de la democracia: el carácter "natural" de los municipios, en cuanto implica, por una parte, una confusión en la que ganan terreno los partidarios de las "jerarquías naturales", y -por la vía de la defensa de los intereses locales- la tesis del voto censitario. ¡Hasta Lisandro de la Torre, insospechado demócrata, contribuye a esa confusión al identificarse con las razones que había adelantado Turgot! Es justo señalar que Bielsa, que pareció compartir esa posición cuando sostuvo que es justo que los que pagan impuestos y tasas participen de su administración, rechazó sin embargo el voto censitario y propició el "sufragio municipal universal". Otra línea de argumentación, partiendo de Tocqueville, defiende la autonomía con fundamentos más claramente democráticos. Fue ese autor quien inspiró a Alberdi y a Sarmiento, y quien acuñó conceptos célebres como aquello de que "en la comuna reside la fuerza de los pueblos libres" o que la libertad comunal "deriva del dogma de la soberanía del pueblo". Pero Alberdi y Sarmiento difirieron en la interpretación de esas ideas: para el primero, la función de los municipios era de índole administrativa, y su mérito consistía en alejar "de las estériles agitaciones de la vida política", mientras que para el segundo era precisamente en su carácter político donde residía su importancia para el sistema democrático. La índole administrativa que Alberdi atribuía a los municipios fue paradojalmente invocada por algunos de los defensores de la autonomía: debían tener tal carácter porque sus funciones no eran políticas. Pero las preocupaciones de Alberdi no estaban centradas en el tema municipal, sino en la necesidad de establecer los niveles de decisión que correspondían a las diferentes instancias de la organización política. En su "república posible" era necesario reservar para el Estado nacional las decisiones que afectarán a la Nación en su conjunto, a las que llamó políticas, y dejar en manos de los municipios los asuntos que solo incumbieran a su ámbito. En esto no discrepaba con Tocqueville, que en La democracia en América sostuvo que mediante el sistema municipal los Estados Unidos de América habían logrado desmentir la afirmación de Rousseau en cuanto "la democracia es incompatible con los grandes imperios". Para Tocqueville esa incompatibilidad había sido desmentida por la práctica del régimen municipal, que admitía diferentes niveles de decisión: el local, el estadual y el nacional o federal. La diferencia con Alberdi consistía en que este consideraba que los problemas que los municipios debían encarar no tenían carácter político y que, además, era bueno que no lo tuvieran. Pero la neta separación entre lo político y lo administrativo que suponen algunos autores carece de la nitidez que le atribuyen. Lo señaló oportunamente Bielsa, quien a pesar de su clara opción por el carácter administrativo de las funciones municipales reconoció que "No se explica, pues, de una manera congruente o lógica, la verdadera índole del problema asignándole un carácter administrativo y económico más que político, aunque se afirme sí, el concepto de autonomía local, según dijimos ya", aunque páginas más adelante volvió a afirmar: "...rechazamos el concepto político del municipio", y poco después -considerando la concepción municipal de Alberdi-, como "algo limitada", sostuvo que "...factores de orden diverso han impuesto una modificación fundamental en la naturaleza del problema municipal, no entendiéndolo simplemente como una mera cuestión administrativa, sino como un problema complejo de carácter político y social..." El maestro no ignoraba, pues, el carácter político de las opciones que deben ejercerse en el desempeño de la función administrativa, ya que -citando a Posada- sostuvo que "puede y debe haber una política municipal distinta, que nada tiene que ver con la corruptela que hace del municipio un juguete de las pasiones de los partidos nacionales". (Groisman, 2004).
Como vemos, en esta secular discusión los bandos que parecen inconciliables recurren a veces a los mismos argumentos, aunque extraigan de ellos conclusiones disímiles. Quienes invocan el carácter administrativo de las funciones municipales para fundar su índole autárquica tienen como remoto antecedente la argumentación de Turgot -que, como vimos, lo invocó para sostener la autonomía- y vinculan el derecho al voto con la propiedad y la renta. Hay quienes recurren a la historia para negar la autonomía municipal, y partidarios de esta última que prefieren colocar a las comunas fuera de la historia sosteniendo su carácter "natural". Algunos entre estos últimos, a su vez, se alejan del ideario democrático al defender las desigualdades y las "jerarquías naturales". Pero para Tocqueville -para quien las comunas eran "la única asociación tan identificada con la naturaleza, que allá donde hay hombres reunidos se forma espontáneamente un municipio"- la libertad municipal se originaba en "la acción continua de las leyes y las costumbres" y, por lo tanto, era producto de la historia. Consecuente con esa idea, llegó a sostener que "entre todas las naciones del continente europeo no hay ni una sola que la conozca". La importancia de la ciudad en la historia es demasiado grande como para que se la aísle de ella pretendiéndola atemporal, porque es precisamente en la historia donde se encuentra el origen de las libertades modernas. Pero no ha existido siempre, ni ha tenido las mismas características en todo tiempo y lugar, bastando la definición de Las Partidas para recordarlo: "Todo aquel lugar que es cercado de los muros con los arrabales y los edificios que se tienen en ellos". ¡Qué lejos estamos de esa época en que una delimitación física circunscribía los problemas y guardaba relación con una realidad sociológica de vecinos cuya vida y actividades se desarrollaban dentro de ella! Como vemos, las cuestiones hoy implicadas son importantes y profundas, pero no se han hecho explícitas en el debate, en el cual con frecuencia se han manifestado posiciones dogmáticas. Por ello, no parece útil ceñirse a definiciones apriorísticas de autonomía y autarquía cuando la realidad presenta una gradación y no un contraste. La Carta Europea de Autonomía Local entiende por autonomía "el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes". Pero no se limita a consagrarla, sino que detalla los medios para cumplir esos cometidos consagrando el derecho "a tener recursos propios suficientes de los cuales puedan disponer libremente en el ejercicio de sus competencias". Entre nosotros, después del cambio jurisprudencial y de la reforma constitucional de 1994, parece estéril discutir qué significa autonomía en abstracto y -en cambio- resulta necesario definir su grado y finalidades. Por esa vía, me parece, podrán construirse los criterios que permitan decidir si una norma provincial ha privado o no a un municipio "de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido". (Groisman, 2004).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación entendió durante cerca de ochenta años que las municipalidades eran "delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación".
En 1930 la Corte, en Fallos: 156:323, con cita de Joaquín V. González dijo que el gobierno municipal consiste en la administración de las materias que solo conciernen a los habitantes del distrito sin afectar a la Nación, de modo tal que debe tener la capacidad para normar sobre buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad y sancionar (reprimir) en consecuencia. Es decir, las atribuciones suficientes para regular la vida vecinal, el "gobierno de propios" en la tradición hispano-colonial.
En 1933 el Tribunal Supremo, en el caso "Club Atlético River Plate c/Municipalidad de Buenos Aires" (Fallos: 169:142) admitió la facultad de crear impuestos del Concejo Deliberante, dentro de las atribuciones que la ley le confiera.
A partir de 1944 destaca la Corte que el alcance y los límites de las facultades municipales surgen de la Constitución y las leyes provinciales y es una materia que resulta ajena a la Nación en tanto no se violen los principios de la Carta Fundamental (Fallos: 199:423). Asimismo, desentrañando el alcance de la expresión "régimen municipal", contenida en el artículo 5°, sostuvo que se traduce en el establecimiento del municipio como requisito esencial para la efectividad de la autonomía de las provincias, pero en manera alguna importa la prefijación del sistema económico-financiero al cual deba ajustarse la organización comunal, atribución esta última que entra en la órbita de las facultades propias locales, conforme a los artículos 104, 105 y 106 de la Constitución.
Esta jurisprudencia fue reafirmada en Fallos: 249:99 (año 1961, L. L. 104-41) y en Fallos: 259:166, donde se ratifica que el régimen legal de los municipios no es cuestión regida por la Constitución y las leyes de la Nación, sino propia del ordenamiento jurídico provincial. Así, el artículo 5° de la Constitución Nacional se traduce en el establecimiento del municipio como requisito esencial para la efectividad de la autonomía provincial, pero ello no importa de manera alguna prefijar el sistema económico-financiero al que deba sujetarse, cuestión esta última que es una potestad propia de cada provincia.
La concepción de la autarquía municipal se repitió hasta 1989, cuando en virtud del leading case: "Rivademar, Ángela D. B. Martínez Galván de c/Municipalidad de Rosario" [13], se volcó hacia el autonomismo municipal. Lo cual, al decir de Alberto Bianchi [14] no fue más que la devolución del status que la propia Corte les había quitado con fallos anteriores.
Ergo, cabe recoger de aquel ya señero y aún discutido fallo, los puntos determinantes que hacen a la superación de posiciones antagónicas a favor del reconocimiento por la Corte Suprema argentina de la autonomía municipal. Así, es dable destacar que "frente a la discrepancia doctrinal entre la autarquía y la autonomía de las municipalidades [...] esta Corte se pronunció claramente a favor del primer término de esa alternativa, considerándolas como entes autárquicos territoriales de las provincias, al definirlas como delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación".
Indudablemente el reconocimiento de la autonomía municipal que la Corte formulara en el caso "Rivademar" en 1989 (es decir, antes de la reforma constitucional de 1994) ha sido de enorme importancia teórica para el desarrollo del Derecho Público Municipal. Pero igualmente, si bien sirvió para favorecer su inclusión en la Carta Magna nacional, no bastó para frenar los sobrados antecedentes de hecho y de derecho que nos habilitan a sostener que más de una Constitución provincial se ríe a boca de jarro de las disposiciones de la Carta Magna sobre la autonomía municipal.
No obstante ello, el caso bajo examen estableció un par de mojones, de límites argumentales muy precisos y certeros, que más tarde o más temprano deberán ser combatidos y rebatidos en el plano conceptual, si es que las provincias que (a nuestro juicio) están incurriendo en franca violación de las autonomías municipales, han de pretender legitimar social y jurídicamente su obrar en tal sentido. Puesto que, seguramente, no habrá de resultarles tan sencillo destruir convincentemente los fundados considerandos de "Rivademar" (salvo que la cuestión continúe como hasta ahora en un impasse indefinido, o bien, que se opte por la poco magna solución de cortar el nudo con la espada).
En el caso "Rivademar" la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que "...mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33, Cód. Civ., y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sársfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no solo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra como entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas".
Asimismo, y no menos importante, reconoció que la autonomía municipal puede ser tanto plena (cuando se faculta a los municipios a dictar sus propias cartas orgánicas), o semiplena (cuando no alcanza dicha atribución).
"Que, sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el artículo 5° de la Constitución determina que las leyes provinciales no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y removerlo. Fácil es advertir que si se encontraran sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se trate de la provincial- esta podría impedirles el cumplimiento de sus funciones negándoles el personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina económica imponiéndoles un número excesivo de empleados o remuneraciones que sus recursos no permitiesen afrontar.
"Que tal conclusión tiene también sus raíces en la propia jurisprudencia de esta Corte, que -como también recuerda la procuradora fiscal- en Fallos: 154:25 expresó que las municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial; en Fallos: 156:323 juzgó que tienen un ámbito propio a administrar, y en Fallos: 192:17 reconoció que la Municipalidad de la Capital Federal, a la cual los propios contribuyentes entendieron atribuir carácter de modelo para las provincias, no es una mera repartición administrativa nacional. Es que si son órganos de gobierno -aun cuando no se trate del gobierno político, que es del resorte de las autoridades provinciales, sino del gobierno municipal- resulta inconcebible que ese gobierno, bien que se ejerza en un ámbito limitado territorial y funcionalmente, esté desprovisto del poder de designar y remover a sus empleados".
El criterio expuesto en este conocido fallo se encuentra reiterado en sentencias posteriores, entre las cuales merece un párrafo aparte el caso "Municipalidad de Rosario c/Provincia de Santa Fe" [15], ya que allí se deja muy en claro que "La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el artículo 5° de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no solo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si tales entes se encontrasen sujetos en estos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratara de la provincial- esta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional".
El necesario repaso de la consideración de la naturaleza del municipio por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina y sus diversas interpretaciones, al menos en función de la antítesis autarquía-autonomía en que se encontraba planteada, quedó zanjada en su aspecto teórico con el texto del actual artículo 123 de la Constitución Nacional a partir de su redacción de 1994, tal como hemos comentado. A partir de tal momento, es el propio texto constitucional el que nos brinda los nuevos términos en que queda establecido el mismo debate.
En el caso "Operadora de Estaciones de Servicio SA c/Municipalidad de Avellaneda s/Amparo ley 16.986" con sentencia del 28 de abril de 1998, la Corte retoma y reitera el concepto acuñado desde 1930 del Fallos: 156:323, recordando que "el régimen municipal que los constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5°), consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto [...] y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etcétera de la comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas".
Este criterio lo volvemos a encontrar entre otros en el caso "Cablevisión SA c/Municipalidad de Pilar s/Acción de amparo, medida cautelar" [16], con sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación pronunciada el 4 de abril de 2006, compartiendo y haciendo suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen del procurador fiscal, se sostuvo recogiendo los antecedentes citados: "...«de acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75) (Fallos: 304:1186, entre muchos otros)» [...] dentro de este contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes provincias a las que pertenecen (arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional). Añade [en referencia a Fallos: 156:323]: «la Corte ha dicho que el régimen municipal que los Constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5°) consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto [...] y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etcétera, de la comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas... (Fallos: 320:619 y 321:1052)»".
Con esta base argumental, se afirmó que sin lugar a dudas la Municipalidad de Pilar resultaba competente para modificar la reglamentación del sistema para el tendido de cables en una materia propia de su gobierno.
Ahora bien, tal como hemos dicho, a partir de la reforma constitucional, el concepto autonómico de los municipios provinciales pasó a ser obligatorio. La CSJN reivindicó el principio en "Ponce c/Provincia de San Luis", en su decisorio de 24 de febrero de 2005 [17].
Como lo dijo el alto tribunal en "Ponce", el artículo 123 concede a los municipios autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero otorga a estas la facultad de reglamentar la determinación de su alcance y contenido ("regulando su alcance y contenido"), sobre la base del principio de "razonabilidad" del artículo 28 de la Constitución Nacional.
La reforma de 1994 reconoció esa autonomía, dejando sentado que el "aseguramiento" de su régimen significa que estén dotadas de las atribuciones necesarias para el desempeño de su cometido, siguiendo el concepto de las "atribuciones mínimas".
Particularmente interesa rescatar los siguientes conceptos que expone Lorenzetti en su voto, en particular cuando dice: "Que la autonomía municipal debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia la descentralización y fundado en un federalismo cooperativo. Esta orientación fue promovida por el artículo 3°, de la Ley 24309, que convocó a la reforma constitucional de 1994 con el fin de 'fortalecer el federalismo' y se plasmó en los artículos 5° y 123 de la Constitución Nacional. La norma constitucional debe ser interpretada como un compromiso que asumieron las provincias de asegurar su régimen municipal, lo que importa no solo el reconocimiento del estatuto municipal autónomo sino el de las facultades mínimas y necesarias para no desarticular su funcionamiento.
"Estas normas permiten identificar un principio general de descentralización institucional, inspirado en el objetivo de lograr una sociedad más abierta y participativa. Como todo principio, constituye un mandato para lograr su máxima satisfacción compatible con otros que resulten aplicables al caso mediante un juicio de ponderación judicial.
"...No puede haber duda alguna que la solución debe estar guiada por la primacía de la autonomía municipal, conforme a los argumentos dados en el párrafo anterior. Ello no significa lesionar el funcionamiento del Estado provincial ni cristalizar de un modo definitivo la relación entre ambos, que debe ser, por el contrario, fundada en la cooperación y por lo tanto, dinámica. Se trata en cambio de dar una guía razonable para la solución de un conflicto particular de gran repercusión institucional. "...Si las autonomías municipales fueran despojadas de hecho de sus atributos principales, se produciría una concentración de las decisiones y una supresión fáctica de su ejercicio. Esa práctica es contraria al principio enunciado, el que manda perseguir, en la mayor medida posible en el caso, la diversidad, y el diálogo plural. En este sentido, la protección de la autonomía municipal tiene una máxima importancia ya que no solo conlleva una razonable descentralización institucional, sino que permite una relación más inmediata entre gobernantes y gobernados. "Que finalmente cabe señalar que el ciudadano debe ser el centro de la atención de quienes tienen a su cargo la administración de los asuntos públicos...". (Bastons, 2016).
Tal como ha podido apreciarse a lo largo de estas páginas, nos hemos abocado aquí a analizar y describir nuestra percepción de la problemática municipal de nuestro país y las cuestiones de orden republicano, federal y democrático que la contextualizan.
En cuanto al eterno debate sobre la autonomía municipal, entendemos que hay culpas compartidas respecto de su falta de implementación.
Por un lado, porque la misma "política de látigo y chequera" que se sigue desde la Nación para con las provincias, suele ser la misma que siguen estas con sus municipios.
En similar sentido se puede observar que, a ciencia cierta, no se suele apreciar que las provincias tengan una voluntad real y cierta por disminuir su poder sobre los municipios que las componen.
Por otro lado, no se puede desconocer que a los intendentes y Concejos Deliberantes, más de una vez les resulta absolutamente funcional solapar su propia inoperancia bajo el paraguas de la mentada dependencia del gobernador de turno.
Y otras veces, porque es el propio Poder Ejecutivo nacional el que interfiere en la relación Estado provincial-Estado municipal, al otorgar prebendas a este último (sea repartiendo arbitrariamente obras públicas, sea mediante aportes monetarios directos) tanto a fin de beneficiar a unos municipios por sobre otros, o bien por la conveniencia o el placer de esmerilar el poder real del titular de algún Ejecutivo provincial.
En definitiva, la cuestión de la autonomía no es más que un reflejo de la lucha por la libertad del individuo y la sociedad civil frente a toda forma de autoritarismo, ya que así como más de un gobernante teme a un pueblo instruido, también temen aquellas expresiones institucionales que propugnen y/o faciliten la autonomía de la voluntad de las personas.
Asimismo, es importante recordar y exorcizar aquellos terribles ejemplos históricos de la más ruin de las esclavitudes, la elegida por los propios individuos, ya que no deja de ser motivo de tristeza ver aquellos compatriotas que a cambio de una relativa estabilidad económica no titubean en vitorear, llevar y mantener en el poder a quienes les darán grilletes y cadenas.
Finalmente, esperamos que este estudio funcione como un disparador que motive, profundice y potencie el espíritu cívico de los colegas de todos los municipios argentinos en pos de alcanzar la merecida autonomía municipal. Que, Dios mediante, será el anhelado correlato institucional local de un pueblo auténticamente libre y soberano. (Bastons, 2016).